De la revue d’EDF et GDF à la Revue juridique de l’économie publique (1946-2013)

Initialement conçue comme centrée sur le droit de l’énergie et comme essentiellement dédiée à assurer l’information des agents d’EDF et de GDF, elle a rapidement su aller au-delà de cette seule ambition et est progressivement devenue une revue doctrinale de référence au spectre nettement plus large.[1]

Il existe dans les souvenirs des juristes une image récemment décrite en termes poétiques par le président Jacques-Henri Stahl : « une belle revue, à la jolie couverture jaune, dont le nom avait le parfum désuet de ces petites plaques bleues qui indiquaient au pied des immeubles que le gaz était disponible à tous les étages »[2].

C’est à ce périodique, à l’invitation des promoteurs de cette nouvelle revue électronique à laquelle on souhaite tous les succès, que sont consacrés les développements qui suivent.

Il a d’abord fallu en comprendre les changements d’intitulé car si celui de Cahiers juridiques de l’électricité et du gaz (CJEG) est passé à la postérité on dénombre en réalité six titres successifs. On ne saurait pour autant en déduire que cette revue, en près de sept décennies d’existence, a connu une forte instabilité. Bien au contraire, on constate de nombreux éléments de continuité ainsi que des évolutions significatives.

Six intitulés successifs

Au moment où il a quitté la présidence du comité de rédaction des CJEG et a passé le flambeau à son collègue Daniel Labetoulle en 1989, le conseiller d’État Georges Maleville a publié un bref texte intitulé Aux lecteurs[3] où il décrit les origines ainsi que les appellations successives de la revue. Il y indique, sans surprise, que sa création est indissociable de la nationalisation de l’électricité et du gaz au printemps 1946 et de la création par le législateur de deux établissements publics industriels et commerciaux respectivement dénommés « Électricité de France (E.D.F.), Service National » et « Gaz de France (G.D.F.), Service National »[4].

Georges Maleville, qui est malheureusement resté muet sur la revue dans l’ouvrage où il décrit son parcours professionnel[5], ajoute qu’ « il existait, avant la nationalisation de l’électricité et du gaz, un Bulletin des forces hydrauliques, édité par une chambre syndicale, qui donnait à ses abonnés des informations juridiques et cessa sa parution en octobre 1945 »[6]. On trouve en effet trace dès le début du XXe siècle d’un Bulletin mensuel de la Chambre syndicale des forces hydrauliques, de l'électro-métallurgie, de l'électro-chimie et des industries qui s'y rattachent.

E.D.F. et G.D.F. décident en 1946 de fonder une nouvelle revue visant non pas à « être un simple instrument de documentation interne » mais à « atteindre un plus grand nombre de lecteurs ». Cette revue sera d’abord nommée Revue d’EDF et de GDF à partir de son premier numéro daté octobre/novembre 1946. Elle est rapidement renommée Revue juridique de l’électricité et du gaz en 1948 (sans explication et avec une numérotation continue) puis, dès 1949, la numérotation de la revue repart à zéro et son intitulé devient Cahiers de documentation juridique (à nouveau sans explication). Le quatrième intitulé, de loin le plus durable, est retenu à partir de juin 1951 où la revue prend le titre de Cahiers juridiques de l’électricité et du gaz qu’elle conservera pendant un demi-siècle. Ce changement de dénomination (avec poursuite de la numérotation), contrairement aux précédents, est explicité dans la revue. En effet, le premier volume intitulé CJEG, qui porte le n°26, précise en particulier que le mot « documentation » renvoyait trop directement à une littérature interne aux services d’EDF et de GDF et qu’il s’agit de traiter de tous les problèmes relatifs à la matière de l’électricité et du gaz et non de ceux des seuls EPIC ici en cause.

Cet intitulé ne résistera pas au changement de millénaire. Les CJEG deviennent en effet en janvier 2002 la Revue juridique de l’Entreprise Publique à laquelle succède, à peine cinq ans plus tard et avec le même acronyme, la Revue Juridique de l’Economie Publique. Le président Labetoulle résumait ainsi, en 2007, ces deux évolutions rapprochées : « après que, dans la fidélité à leur passé, les « Cahiers juridiques de l’électricité et du gaz » eurent eux-mêmes choisi, en janvier 2002, de s’adapter au temps et furent devenus la RJEP, l’évolution de la place du secteur public dans l’économie a fait que la référence à « l’entreprise publique » est devenue trop réductrice. Peut-être l’était-elle déjà en 2002, et avons-nous manqué de discernement ou pêché par quelque frilosité.  Raison de plus alors pour, en 2007, ne pas trop tergiverser. Deux considérations nous ont guidés dans la recherche d’un nouveau titre : lui assurer une raisonnable vraisemblance de pérennité ; et, si possible, conserver le sigle RJEP, qui avait rapidement conquis son autonomie et sa notoriété. Nous livrant alors au jeu « des idées et des lettres », et partant du constat simple que, juridique (J) par nature, notre revue (R ) se consacre à l’économie (E) en ce que celle-ci est marquée par diverses formes d’intervention de la puissance « publique » (P), nous sommes parvenus à la conclusion que le maintien de notre sigle exprimait au mieux la continuité de notre dessein éditorial »[7].

Moins de huit ans plus tard, la RJEP disparaissait, intégrée par son éditeur (LexisNexis) avec la Revue de droit des transports et de la mobilité et la revue Environnement et développement durable au sein d’un nouveau mensuel intitulé Énergie-Environnement-Infrastructures. Comme son premier numéro ne comprenait aucun faire-part de naissance, le dernier volume ne contient pas davantage de faire-part de décès détaillant les motifs d’une disparition regrettée par beaucoup.

L’histoire de la revue comprend ainsi différentes étapes même si elle est marquée par une grande stabilité des figures l’ayant incarnée. La première est celle de Maître Marie-Louise Herman qui apparaît dès l’origine et dont on ne sait hélas à peu près rien si ce n’est qu’elle a assuré les fonctions de rédactrice en chef jusqu’en 1973. Un comité de rédaction n’est évoqué qu’une dizaine d’années plus tard (jusqu’en 1957 seul le nom de Maître Herman est cité, avant la mention de la composition d’un comité de rédaction en mai 1957, soit au n°92), avec à sa tête Paul Grunebaum-Ballin, président de section honoraire au Conseil d’Etat (on ignore si ce comité fonctionnait auparavant, ses membres ayant déjà écrit dans la revue). Il comprend des agents d’EDF comme de GDF. Lui succèdera en 1966 Georges Maleville, autre membre du Conseil d’Etat qui a exercé à titre accessoire, dès juin 1946, les fonctions de conseiller juridique d’EDF pour la législation et la réglementation et a tenu dans la revue, jusqu’en 1983, une chronique annuelle d’analyse de la législation[9]. La composition du comité de rédaction a varié mais il ne s’est ouvert à des personnalités extérieures au secteur  de l’énergie (agents ou avocats spécialisés) et au Conseil d’Etat qu’à partir de l’arrivée à sa tête du président Labetoulle, accueillant alors un juge judiciaire (Pierre Sargos) et deux professeurs de droit public (Yves Gaudemet et Laurent Richer). Il était composé, lorsque la revue s’éteint, de trois membres présents en 1990 (Daniel Labetoulle, Yves Gaudemet, Pierre Sargos), de deux agents d’EDF (Olivier Sachs et Véronique Loy), d’un agent de GRT Gaz (Rémy Coin), d’un agent de GDF Suez (Stéphane Hoynck, membre du Conseil d’État) et d’un autre professeur de droit (Martin Collet). Et la professeur Martine Lombard, qui a publié une belle étude sur l’ « art de l’ellipse » du président Labetoulle[10], en a été membre dans l’intervalle (succédant à Laurent Richer avant d’être elle-même remplacée par Martin Collet).

Telle peut être sommairement résumé le parcours de la revue (sans évoquer ici les éditeurs juridiques en ayant assuré la diffusion) dont l’histoire, assurément, reste à écrire. On voudrait ici, après avoir parcouru les milliers de pages désormais rangées dans les bibliothèques universitaires et disponibles – pour les plus récentes – sur le site internet Lexis 360° envisager les éléments – nombreux – de continuité et ceux – plus limités en nombre mais tout de même très notables – d’évolution.

Éléments de continuité

Il nous semble possible d’en identifier six outre, naturellement, la qualité de la revue ainsi que sa périodicité (mensuelle).

Le premier est le plus évident. La revue s’est toujours intéressée au droit de l’énergie, même après l’abandon de la dénomination CJEG. Cette matière est restée jusqu’à son dernier numéro une préoccupation majeure. Comme un symbole, le dernier « repère » (bref texte ouvrant le numéro) publié dans ce numéro de décembre 2013 a ainsi trait à l’avenir du marché européen de l’énergie et est rédigé par le directeur juridique de GRT Gaz[11].

Le deuxième pourra davantage surprendre les lecteurs considérant que le droit administratif est « fondamentalement jurisprudentiel » pour reprendre la formule bien connue de René Chapus (maître qui n’a jamais publié dans la revue contrairement à beaucoup d’autres). Le droit écrit, qu’il soit dur ou « souple », qu’il soit d’origine interne ou d’origine externe, qu’il soit unilatéral ou contractuel, a occupé une place essentielle dans les colonnes de la revue. Sa structure classique reposait ainsi sur une présentation quaternaire chroniques/législation/jurisprudence/informations où la deuxième rubrique, dont le contenu était plus large que son intitulé ne le laisse supposer (puisqu’elle incluait en particulier de très nombreux actes administratifs), occupait un espace très significatif. Prenons ainsi, sans accabler le lecteur de chiffres, quelques exemples : en 1965, 64 pages de chroniques, 195 pages de législation, 303 pages de jurisprudence, 74 pages d’informations ; en 1975, 95 pages de chroniques, 168 pages de législation, 214 pages de jurisprudence, 64 pages d’informations…

La place accordée - à juste titre pour qui entend présenter une vision fidèle et précise du droit positif – au droit écrit illustre que la réalité positive ne se réduit pas au seul prisme contentieux, objet d’étude privilégié de la plupart des universitaires (l’auteur de ces lignes inclus) depuis le « tournant contentieux » initié par Edouard Laferrière et Maurice Hauriou.

Le troisième élément est le dépassement de la frontière entre droit public et droit privé. On se souvient que le doyen Vedel, avec son sens de l’ironie et son talent pour les formules qui manquent tant à la doctrine contemporaine, affirmait que « les césures disciplinaires comptent aujourd’hui parmi les frontières les mieux gardées au monde ». Mais elles ne résistent pas à la réalité des faits, spécialement lorsque sont en cause des objets complexes comme le droit de l’énergie, le droit des entreprises publiques ou plus largement celui de l’intervention publique en matière économique. Les promoteurs de la revue ont immédiatement accordé une grande importance au droit privé, notamment au droit social (statut des personnels des industries électriques et gazières oblige) ou encore à la phase judiciaire de l’expropriation. Une illustration de cette attention portée au droit privé est fournie par la place occupée par la jurisprudence judiciaire. Et, contrairement à d’autres revues plus directement académiques, les CJEG ont dès leur origine porté leur attention non pas seulement sur la jurisprudence des « cours suprêmes » mais également sur celle des juridictions territoriales. Ainsi, et par exemple, on trouve reproduits dans le numéro de janvier 1954 deux arrêts du Conseil d’État et deux arrêts de la Cour de cassation mais également deux décisions de Tribunaux civils, une décision de Juge de Paix et une de Tribunal de Commerce.

Le quatrième élément concerne l’ouverture internationale et européenne de la revue. Il n’est guère besoin de rappeler que le secteur de l’énergie a été un des premiers chapitres de la construction européenne, même si des deux traités de Rome du 25 mars 1957 on retient davantage celui instituant la Communauté économique européenne que celui instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique. On sait également bien sûr que l’un des arrêts fondateurs du droit de l’intégration est l’arrêt Costa c. ENEL de 1964 où il est notamment affirmé qu’ « à la différence des traités internationaux ordinaires, le traité de la C.E.E. a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des États membres (…) et qui s’impose à leur juridiction ». On oublie parfois que la question préjudicielle en cause portait sur les conditions de la nationalisation de l’électricité en Italie. Elle a donc immédiatement retenu l’attention de la revue[12]. Cet intérêt pour ce que l’on nommait alors le droit communautaire ne s’est pas démenti par la suite, qu’on songe à la « chronique de jurisprudence communautaire » rédigée pendant plusieurs années par Jean-Denis Combrexelle, ancien référendaire à la Cour de justice et futur président de la Section du contentieux du Conseil d’État[13]. L’approche comparative apparaît également dès les premières années de la revue, que soit en cause des exemples proches ou plus éloignés[14].

Le cinquième élément n’est évidemment pas sans liens avec les origines de la revue et avec la technicité de la matière. Il a trait à la place des praticiens[15] (spécialement du droit de l’énergie bien sûr) dans les colonnes de la revue. Ainsi, en 1970, 4 des huit articles publiés sont signés par des agents d’EDF et les 4 autres par des membres du Conseil d’État (dont 3 par Georges Maleville). En 1984, sur 12 articles 10 sont signés par des agents d’EDF. En 1988, un universitaire pour 10 articles. Parmi ces praticiens, le nom de Pierre Sablière occupe sans nul doute une place particulière[16]. Il apparaît, sauf erreur, en 1977[17]. L’auteur est alors « attaché au service juridique et du contentieux national » d’EDF. Sa contribution et son « dynamisme » en qualité de rédacteur en chef sont notamment salués en 1989 par Georges Maleville : « Il nous proposa d’abord une modernisation de la présentation extérieure des Cahiers : la couleur jaune, et l’emploi systématique des majuscules « C.J.E.G ». Il multiplia ensuite les chroniques et les notes en en rédigeant un grand nombre et obtenant un travail remarquable de ses collaborateurs à E.D.F. ».

Le dernier des six éléments ici envisagé a trait au poids de ce que l’on nomme couramment la doctrine organique. Trois membres du Conseil d’État vont en effet se succéder à la tête du comité de rédaction entre 1957 et 2013, les mandats de Georges Maleville et Daniel Labetoulle étant chacun d’environ un quart de siècle. Ensuite, ceci expliquant probablement largement cela, la revue a publié de nombreuses chroniques signées par des occupants du Palais Royal ainsi, bien sûr, que des conclusions (publication qui se développe à partir de 1955), leur nombre s’accélérant sensiblement sous le mandat du président Labetoulle. On retrouve ici une caractéristique du droit administratif qui déroute régulièrement les privatistes et qui leur fait parfois dire qu’il n’existe pas de doctrine en droit administratif dès lors que la doctrine « autorisée » y occupe une place essentielle. 

Éléments d'évolution

Ces éléments ne sont qu’au nombre de deux mais ils ont une grande importance.

Le premier concerne l’élargissement du champ d’investigation de la revue, évolution qu’expriment bien les deux derniers intitulés adoptés en 2002 et en 2007. Il s’agit alors, comme le précise le président Labetoulle, « de refléter le droit applicable à l’organisation économique publique de la vie économique »[18]. On se méprendrait toutefois en considérant que cette dynamique date de 2002. Bien au contraire, le changement de dénomination entérine en réalité une évolution plus ancienne. On se tromperait cependant en affirmant que les études générales, dépassant de très loin le seul champ de l’électricité et du gaz, étaient entièrement absentes de la revue avant la fin des années 1980. Faut-il ici citer, pour ne prendre qu’un seul exemple, l’étude passée à la postérité du doyen Jean-Marie Auby sur l’ouvrage public[19] ? Pour autant, que ce soit en matière de droit administratif des biens[20], de droit de l’urbanisme, de droit de l’environnement, de droit des contrats administratifs[21], de contentieux administratif[22], de droit des services publics[23] ou plus largement de droit public de l’économie, les publications vont bien se multiplier et ce mouvement va s’intensifier suite à l’arrivée du président Labetoulle à la tête de la revue. Deux publications sont à cet égard particulièrement emblématiques. La première est celle, en 1991, d’un numéro hors-série reproduisant les actes du colloque de Saint-Maur, organisé « sous le haut patronage du Conseil d’État », « Domaine public et activités économiques »[24], étape importante de la réflexion qui aboutira à la modernisation du droit domanial quelques années plus tard. La seconde consiste, trois ans plus tard, en la publication pour le n°500 de la revue de « Mélanges » intitulés « Actualité de l’entreprise publique ». Ouvrant ce numéro exceptionnel de juin 1994, le président Labetoulle pouvait ainsi écrire : « Les « Cahiers » sont nés, au lendemain de la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l’électricité et du gaz, de la volonté de rendre compte, à l’intention des personnels d’EDF et de GDF, du droit nouveau applicable à ces deux grandes entreprises. Mais, progressivement, une autre ambition, à la mesure d’un cercle élargi de lecteurs, s’est ajoutée à la première : refléter l’évolution de ce que, faute de mieux, et pour faire court et simple, on appellera « le droit économique des services publics » »[25].

Cette première évolution va assurément de pair avec la seconde qui tient à la place croissante occupée par la doctrine universitaire ou académique dans les pages de la revue. Ce mouvement est symbolisé en 1990 par, fait déjà mentionné, l’entrée dans le comité de rédaction de deux professeurs de droit public. L’évolution est ici très nette si on compare cette composition à celle apparue en 1957 dans la revue (un conseiller d’Etat, une avocate et pour le reste des agents d’EDF et de GDF). Et l’on peut suivre, en feuilletant la revue de 1957 à 1989, le subtil équilibre entre la représentation d’EDF et de GDF et la prééminence qui semble être attribuée à la première sur la seconde.

Le fait que des universitaires n’intègrent le comité de rédaction qu’en 1990 ne saurait évidemment signifier qu’ils sont absents des colonnes de la revue auparavant. De nombreux maîtres, comme de plus jeunes auteurs, ont publié dans la revue bien avant cette ouverture. Georges Maleville mentionnait ainsi en 1989 en particulier (pour ne citer que des auteurs aujourd’hui décédés) les noms de Georges Vedel[26], de Léon Mazeaud[27], de Paul Durand[28], de Marcel Waline[29] ou encore de Jean-Marie Auby[30]. Comment ici ne pas faire une place à part à Franck Moderne[31], auteur particulièrement fidèle de la revue qui continua à y écrire même après la création, avec Pierre Delvolvé, de la Revue Française de Droit Administratif en 1984. 

La présence des universitaires était, cependant dans les premières années de la revue, à éclipses et semble régulièrement se matérialiser par la publication de consultations commandées par EDF. On ne trouve ainsi aucune chronique rédigée par un auteur académique en 1958, en 1959 ou encore en 1970, en 1972 ou en 1978 par exemple. Cette présence sera par contre, sous le mandat du président Labetoulle, à la fois régulière et abondante, illustrant ainsi que le fameux « chœur à deux voix » popularisé par Jean Rivero désigne une réalité tangible.

On mesure, pour l’écrire à la manière de Verlaine repris par le président Labetoulle, que la revue, lorsque parût son dernier numéro fin 2013, n’était « ni tout à fait la même ni tout à fait une autre » qu’au moment de la diffusion de son premier numéro à l’automne 1946. 

Il est en tout cas indéniable qu’elle constitue encore aujourd’hui, pour les spécialistes de droit public économique lato sensu, comme demain pour les historiens de la chose juridique, une référence incontournable.